专业化视角下领导干部成长路径研究

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[摘要]随着我国经济社会发展迈入新发展阶段,专业素养在领导干部干事创业中发挥的作用日益凸显,对于专业性较强的行政部门更是如此。本文以专业性较强的卫生健康部门为例,通过分析28名省级卫健委主任和183名地级行政区卫健委主任(卫健局局长)共计211名卫生健康部门行政一把手的履历,得出如下结论:(1)省级部门领导干部的专业素养水平较高,地市级水平相对较低;(2)专业素养作为选拔任用领导干部的考量因素,在省级层面的权重高于地市级层面;(3)对于省级部门而言,党政机关路径和事业单位路径均为领导干部成长的主要路径;对于地市级而言,党政机关路径是领导干部成长的主要路径。

党的以来,以习同志为核心的党中央高度重视干部队伍的专业化建设。2016年7月1日,习总在庆祝中国党成立95周年大会上的讲话中强调:“各级领导干部要加快知识更新、加强实践锻炼,使专业素养和工作能力跟上时代节拍,避免少知而迷、无知而乱,努力成为做好工作的行家里手。”[1] 2016年10月27日,习总在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话中强调:“我多次讲,干部要提高专业素养。专业素养是专业知识、专业能力、专业作风、专业精神的统一,而不仅仅是专业对口那么简单。” [2]党的十九大报告更是明确提出了“建设高素质专业化干部队伍”的目标要求。 2019年3月新出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《条例》)将“事业为上、人岗相适、人事相宜”纳入选拔任用党政领导干部应遵循的原则,并将“有胜任领导工作的组织能力、文化水平和专业素养”作为领导干部选拔任用的基本条件。

由此可以看出,在领导干部选拔任用中,除了要突出标准之外,还应增强对符合岗位特点的专业素养考量,以提部配置与党和国家事业发展需求的匹配度。在专业性较强的行政管理部门,更应如此。

领导干部的成长路径是指其在调任升迁过程中的轨迹路线以及相伴随的标志性事件。[3]分析专业部门领导干部的基本情况、专业背景、在专业部门的任职经历以及职业发展历程,总结其成长路径及其规律,对于完善专业部门领导干部的选拔任用机制、推动相关行业和领域的健康发展具有重要意义。

本文以专业性较强的卫生健康部门为例,通过分析28名省级卫健委主任和183名地级行政区卫健委主任(卫健局局长)共计211名卫生健康部门行政一把手的履历,聚焦于以下问题:(1)领导干部是否普遍具有相应的专业素养?(2)在领导干部选拔任用中,专业素养是否为主要考量因素?(3)领导干部的成长遵循何种路径?是否存在特定的规律?

近年来,分析我国党政领导干部成长路径研究的文献颇多。刘俊生将“60后”省部级干部的成长路径分为机关路径、共青团路径、国有企业路径、大学路径、研究机构路径和其他路径六类。[4]战伟萍、于永达将市委的成长路径分为基层成长、高层下派和混合型三类。[5]赵茹、任利成总结了省部级正职六种不同的成长路径,即机关、企业、事业单位、知青、部队和教师路径。[6]马秀玲、闫虹通过分析地市级女性党政一把手公开资料发现,发现半数以上的女性正厅局级党政一把手是从机关、共青团、妇联等副职岗位上成长起来的。[7]过勇、卢文超通过对306名县委(其中102名于2015年被评为全国优秀县委)的履历分析表明,相比于高层下派,基层成长的县委成为优秀县委的可能性更大。[8]周卓华通过对176名地方领导干部履历资料的分析发现,地方领导干部的成长路径主要分为两种:一是事业单位和企业路径,二是共青团、党校或干部学院路径。[9]

综上,现有文献对领导干部成长路径的研究多聚焦于省部级领导干部、地市或县级党政一把手等群体,而针对专业部门领导干部成长路径的研究几乎处于空白地带。有鉴于此,本文立足于专业化视角,以卫生健康部门为例,分析专业部门领导干部的成长路径,以期为专业性较强的行政部门领导干部选拔任用提供决策参考。

本文搜集了全国31个省(市、自治区)和333个地级行政区于2019年年底之前任卫健委主任(卫健局局长)的公开资料,相关数据主要来自党委政府门户网站上的政务公开信息,也有部分来自百度百科等网站。由于部分研究对象的信息不全面,本文选取了信息相对完整的28名省级卫健委主任和183名地级行政区卫健委主任(卫健局局长)共计211名卫生健康部门行政一把手构成样本,对其履历展开分析。

211名卫生健康部门行政一把手中,年龄最小37岁,最大60岁。56—60岁年龄段的人数最多,达84人,有效占比①?为43.08%;年龄段在51—55岁的人数70人,位居第二,占35.90%;年龄段在46—50岁的为36人,占18.46%;年龄段在35—40岁和41—45岁的分别是4人和1人,占比分别为2.05%和0.51%。

211名卫生健康部门行政一把手中,男性为151人,占比为71.56%;女性为60 人,在总人数中的占比为28.44%。

211名卫生健康部门行政一把手中,中员有186人,有效占比①?为89.00%;其次是党派(包括民建成员、农工党党员、民盟盟员、九三学社社员、致公党党员和民革党员)有18人,占比为8.61%;有5人为无党派人士,占比为2.39%。

211名卫生健康部门行政一把手中,具有硕士学历的人数最多,有94人,有效占比②?为45.20%;具有大学学历的有90人,有效占比为43.27%,位居第二;具有博士研究生学历的有19人,占比为 9.13%;具备大专及以下学历的只有5人,占比仅为2.40%。

本文中的专业素养是指领导干部履行岗位职责所必须具备的专业知识、专业能力、专业作风、专业精神相统一的综合素养。由于专业作风、专业精神比较难以衡量,只有在平时工作当中能够充分体现出来,本文为便于研究,仅用专业知识和专业能力来衡量专业素养。而专业知识和专业能力既有广义的概念,也有狭义的概念,广义上,不仅包括专业领域的相关知识与能力,也包括综合性的行政管理相关专业知识与能力;狭义上则只包括专业领域相关的知识与能力。因本文的研究对象是专业行政部门的领导干部,故将专业知识和专业能力限定为狭义范畴,并以是否具有医疗卫生相关知识背景(即所学专业是否是医疗卫生相关专业)来表征专业知识,以是否有在医疗卫生行政管理部门工作经历或医疗卫生行业任职经历来表征专业能力。

为分析卫生健康部门行政一把手是否具有医学专业知识,将全部专业二分为医学和非医学两类。其中,根据《学位授予和人才培养学科目录(2011年)》的规定,医学包括基础医学、临床医学、口腔医学、公共卫生与预防医学、中医学、中西医结合、药学、中药学、特种医学、医学技术和护理学等方向。有的卫生健康部门行政一把手拥有多个学历。本文将任一学历所学专业为医学者均认定为具有医学专业背景。

211名卫生健康部门行政一把手中,具有医学学科背景的有74人,占比为35.07%;具有其他学科背景的有137人,占比为64.93%。分层级来看,省级具有医学学科背景的有19人,占比为67.86%,具有其他学科背景的有9人,占比为32.14%;地市级具有医学学科背景的有55人,占比为30.05%,具有其他学科背景的有128人,占比为69.95%。

总样本中,具有医学专业知识背景的人数少于具有其他学科背景的人数。按行政层级划分的两个子样本中,省级具有医学专业知识背景的人数占比超过2/3;地市级具有医学专业知识背景的人数占比低于1/3。Pearson卡方检验显示,χ2=13.625,p值为0.0002232。由此,在0.01的显著性水平下,拒绝零假设:行政层级与专业知识两个变量相互独立。即表明省级与地市级两个子样本在学科背景上存在统计显著的差异。这意味着,专业知识作为选拔任用领导干部的考量因素,在省级层面的权重显著大于地市级层面。

为分析卫生健康部门行政一把手是否具有专业能力,将其在担任卫生健康部门行政一把手之前的任职经历分为6类:从未有过医疗卫生行业相关经历、2年以下相关经历、2—5年相关经历、5—10年相关经历、10—20年相关经历和20年以上相关经历。

211名卫生健康部门行政一把手中,从未有过医疗卫生行业相关经历的有124人,占比为58.77%;具有2年以下、2—5年、5—10年和10—20年相关经历的分别有5人、4人、5人和11人,占比分别为2.37%、1.90%、2.37%和5.21%;具有20年以上相关经历的有62人,占比为29.38%。

分层级来看,省级从未有过医疗卫生行业相关经历的有9人,占比为32.14%;具有5-10年相关经历的有1人,占比为3.57%;具有20年以上相关经历的有18人,占比为64.29%。地市级从未有过医疗卫生行业相关经历的有115人,占比为62.84%;具有2年以下、2—5年、5—10年和10—20年相关经历的分别有5人、4人、4人和11人,占比分别为2.73%、2.19%、2.19%和6.01%;具有20年以上相关经历的有44人,占比为24.04%。

总体来看,从未有过医疗卫生行业相关经历的人数超过有相关经历的人数,任职经历分布呈现“两头大、中间小”的特征,即从未有过医疗卫生行业相关经历的人数和具有20年以上相关经历的人数较多,而具有相关工作经历但不足20年的人较少。分层级看,省级从未有过医疗卫生行业相关经历的人数不到1/3;地市级从未有过医疗卫生行业相关经历的人数占比接近2/3。Pearson卡方检验显示,χ2= 20.535,p值为0.0009914。由此,在0.01的显著性水平下,拒绝零假设:行政层级与专业能力两个变量相互独立。即表明省级与地市级两个子样本在任职经历上存在统计显著的差异。这意味着,专业能力作为选拔任用领导干部的考量因素,在省级层面的权重显著大于地市级层面。

为分析卫生健康部门行政一把手的专业素养,将表征专业知识和专业能力的学科专业与医疗卫生行业任职经历进行交叉分析。211名卫生健康部门行政一把手中,具有医学学科背景且具有20年以上相关经历的有57人,占比为27.01%;具有其他学科背景且从未有过医疗卫生行业相关经历的有123人,占比为58.29%。既没有医学学科背景且从未有过医疗卫生行业相关经历的人数超过有医学学科背景和医疗卫生行业相关经历的人数。

分层级来看,省级既具有医学学科背景且具有20年以上相关经历的有18人,占比为64.29%;既不具有学科背景且从未有过医疗卫生行业相关经历的有9人,占比为32.14%。地市级既具有医学学科背景且具有20年以上相关经历的有39人,占比为21.31%;既不具有学科背景且从未有过医疗卫生行业相关经历的有114人,占比为62.29%。省级既无医学学科背景且从未有过医疗卫生行业相关经历的人数远低于既有医学学科背景且有医疗卫生行业相关经历的人数;地市级既无医学学科背景且从未有过医疗卫生行业相关经历的人数远高于有医学学科背景和有医疗卫生行业相关经历的人数。这表明省级专业素养水平较高,而地市级水平较低;专业素养作为选拔任用领导干部的考量因素,在省级层面的权重高于地市级层面。

卫生健康部门行政一把手的成长路径各不相同,大体上可以根据其担任行政一把手之前的主要任职经历将其划分为三大类,即党政机关路径、事业单位路径和其他路径。其中,党政机关路径包括综合部门路径、医疗卫生部门路径和其他职能部门路径;事业单位路径包括医疗卫生事业单位(包括医院、急救中心、疾控中心、卫生监督所、卫生防疫站等)路径和其他事业单位(包括广播电视台、红十字会、学校等)路径;其他路径包括工会、共青团、妇联、军队、企业等路径。

从总体情况看,党政机关路径是卫生健康部门行政一把手获得晋升的首要路径。在210个有效样本中(1人信息缺失),第一类是党政机关,有147人在党政机关工作的年限超过其事业单位和其他单位的工作年限,占比高达70%。第二类是事业单位路径,有57人在事业单位工作的年限超过其在党政机关和其他单位的工作年限,占比为27.14%。第三类是其他路径,有6人,占比为2.86%(见表1、图1)。

从省级情况看,党政机关路径和事业单位路径均是卫生健康部门行政一把手获得晋升的主要路径。在28个样本中,有14人主要任职经历在党政机关,占比为50%;有14人主要任职经历在事业单位,占比也为50%(见表1、图1)。

从地市级情况看,党政机关路径是卫生健康部门行政一把手获得晋升的主要路径。在182个有效样本中,有133人主要任职经历在党政机关,占比为73.07%;有43人主要任职经历在事业单位,占比为23.63%。第三类是其他路径,有6人,占比为3.30%(见表1、图1)。

以上分析表明,卫生健康部门行政一把手的成长路径与其他党政领导路径有所不同,主要集中在党政机关和事业单位两种路径,而通过工会、共青团、妇联、军队、企业等路径成长上来的领导干部极少。在其他研究中,共青团路径、国有企业路径和大学路径均为重要成长路径。

Pearson卡方检验显示,χ2= 8.9879,p值为0.01118。由此,在0.05的显著性水平下,拒绝零假设:行政层级与成长路径两个变量相互独立。即表明省级与地市级两个子样本在一把手成长路径上存在统计显著的差异,即省级成长路径中以党政机关为主的比例显著低于地市级,以事业单位为主的比例显著高于地市级。

为分析不同成长路径的领导干部的专业知识水平,将成长路径与学科专业进行交叉分析。党政机关路径中,无医学学科背景的有119人,占该路径人数的80.95%;事业单位路径中,无医学学科背景的有13人,占该路径人数的22.81%;其他路径中,无医学学科背景的有4人,占该路径人数的66.67%。

分层级来看,就省级而言,党政机关路径中,无医学学科背景的有7人,占该路径人数的50.00%;事业单位路径中,无医学学科背景的有2人,占该路径人数的14.29%。就地市级而言,党政机关路径中,无医学学科背景的有112人,占该路径人数的84.21%;事业单位路径中,无医学学科背景的有11人,占该路径人数的25.58%;其他路径中,无医学学科背景的有4人,占该路径人数的66.67%。

以上分析表明,省级层面在选拔任用专业部门领导干部中,注重专业知识与岗位的匹配性,较好地贯彻了“事业为上、人岗相适、人事相宜”的原则,而地市级在这一方面相对更弱。

为分析不同成长路径的领导干部的专业能力水平,将成长路径与医疗卫生行业任职经历进行交叉分析。党政机关路径中,无医疗卫生行业任职经历的有109人,占该路径人数的74.15%;事业单位路径中,无医疗卫生行业任职经历的有10人,占该路径人数的17.54%;其他路径中,无医疗卫生行业任职经历的有4人,占该路径人数的66.67%。

分层级来看,就省级而言,党政机关路径中,无医疗卫生行业任职经历的有7人,占该路径人数的50.00%;事业单位路径中,无医疗卫生行业任职经历的有2人,占该路径人数的14.29%。就地市级而言,党政机关路径中,无医疗卫生行业任职经历的有102人,占该路径人数的76.69%;事业单位路径中,无医疗卫生行业任职经历的有8人,占该路径人数的18.60%;其他路径中,无医疗卫生行业任职经历的有4人,占该路径人数的66.67%。从原始数据看,地市级卫生健康部门行政一把手在上任之前就职的部门包括文化局、旅游局、林业局、档案局、体育局、局、供销社、博览事务局等,多数部门与卫生健康部门在专业领域方面几乎没有交集。

以上分析表明,省级层面在选拔任用专业部门领导干部中,比较注重专业能力与岗位的匹配性,较好地贯彻了“事业为上、人岗相适、人事相宜”的原则,而地市级在这一方面相对较弱。

基于上述分析,本文认为,专业素养在专业部门领导干部选拔任用中的重要性得到了一定体现,但与新时代党和国家事业要求相比,省级层面体现得较为充分,而地市级尚存差距。因此,有必要在今后地市级专业部门领导干部选拔任用中,更加注重专业素养与事业发展的匹配性,不断提升专业部门领导干部的专业化水平。

《条例》是干部选拔任用工作的根本,规定了在领导干部选拔任用中应遵循“事业为上、人岗相适、人事相宜”的原则, 将“有胜任领导工作的组织能力、文化水平和专业素养”作为领导干部选拔任用的基本条件,并要求在考察环节“深入了解专业知识、专业能力、专业作风、专业精神等方面的情况”。有鉴于此,有必要针对当前地市级专业部门领导干部专业素养水平不高这一现状,进一步规范和细化领导干部特别是专业部门领导干部的专业素养要求,把好“专业关”。建议在专业部门领导干部选拔中设置任职资格条件的“硬杠杠”,如要求领导干部在专业部门任行政一把手之前具有一定年限(如两年及以上)的相关任职经历,以确保选上来的领导干部的专业素养与事业发展相匹配。

《条例》第十条规定:“拓宽选人视野和渠道,党政领导干部可以从党政机关选拔任用,也可以从党政机关以外选拔任用,注意从企业、高等学校、科研院所等单位以及社会组织中发现选拔。”从上文数据分析可知,当前,省级卫生健康部门领导岗位多渠道选人的局面已经形成,但地市级领导岗位专业部门领导干部主要来源于党政机关,结构相对单一。考虑到医疗卫生等行业的专业人才大量集中在事业单位,应加大从医院、专业公共卫生机构(包括疾控中心、专业疾病防治机构、妇幼保健院、卫生监督机构、急救中心等)、基层医疗卫生机构等渠道选拔任用领导干部的力度,提部配置与党和国家事业发展需求的匹配度,确保选拔上来的领导干部能够更好地在专业部门履行岗位职责。

从卫生健康部门领导干部的成长路径可以看出,专业部门领导干部既有从综合部门选拔上来的通才,有从专业部门选拔上来的专才,也有在综合部门和专业部门均有任职经历的复合型人才。复合型人才更可能具有较强的能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力等“七种”能力,能较好地与专业部门领导岗位职责要求相匹配。但从前述分析看,这部分人数占比最少(即具有一定年限相关工作经历的人较少)。而占比较大的通才与专才(即从未有过医疗卫生行业相关经历的人数和具有20年以上相关经历的人数较多)则分别在“七种”能力中的某些方面有一定优势,而在另外一些方面则存在短板。因此,有必要着力将通才与专才培养成能够胜任专业领导岗位的复合型人才。实践表明,多岗位、多部门的工作锻炼是领导干部健康成长的必要条件。为此,应加强领导干部在成为专业部门行政一把手之前的培养与培训,对通才型领导干部,加强其专业知识培训,并安排其到专业部门任职;对专才型领导干部,则应加强其综合业务知识培训,并安排其到综合部门任职。

专业部门领导干部作为专业部门的“关键少数”,其能力与岗位是否匹配会对事业发展带来重大影响。2019年2月,习总在《求是》撰文指出:“用错一个人特别是用错关键岗位的,对一个地方、一个单位产生的负面影响是很大的。” [10]为避免人才使用可能对事业发展带来的不良影响,有必要定期开展针对专业部门领导干部的专业素养考核,发挥考核的指挥棒作用。树立“能者上、庸者下”的用人导向,建立能上能下的选人用人机制,激发专业部门领导干部干事创业的积极性。建议制订适用于专业部门领导干部的考核方案,定期开展专业化考核,并将考核结果与职位升降相联系,促使领导干部形更具成紧迫感、责任感,倒逼其提高专业化水平,让专业部门的领导干部成为所在领域的行家里手。

[3]吴田.公开选拔产生的副厅级领导干部成长路径的聚类分析——以H市为例[J],2014(2)

[5]战伟萍,于永达.地方领导干部的职业路径特征及变迁——以市委为例[J].国家行政学院学报,2011(3).

[6]赵茹,任利成.省部级正职领导干部的资历特征、成长路径及启示——基于210名省部级正职领导干部的信息与资料的分析[J].领导科学,2013(12).

[7]马秀玲,闫虹.女性党政一把手成长路径研究:以地市级为例[J].中国行政管理,2013(8).

[8]过勇,卢文超.职业经历视角下优秀地方领导干部成长规律研究——以县委为例[J].公共行政评论,2018(3).

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